来源： 武大竞争法   原创 孙晋

数字平台强化反垄断和防止资本无序扩张需要整体监管和协同监管

——从阿里巴巴集团实施“二选一”垄断行为行政处罚案谈起

作者：孙晋

武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任

国家市场监管总局反垄断专家库专家

武汉大学网络治理研究院执行院长

注：本文系作者主持的国家社科基金重大项目《适应新时代市场监管需要的权力配置研究》（批准号20&ZD194）和国家社会科学基金重点项目“现代市场体系建设的竞争法问题研究”（19AFX019）的部分成果。

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确指出，“以良法善治保障新业态新模式健康发展”，这需要在当下及未来我国数字经济规范发展中长期坚持。

2021年4月10日，国家市场监督管理总局依法对阿里巴巴集团实施“二选一”垄断行为作出行政处罚，责令其停止违法行为，并处以其2019年销售额4%计182.28亿元罚款。该案是我国平台经济领域第一起典型的重大垄断案件，是监管部门落实中央决策部署，强化反垄断和防止资本无序扩张的具体举措，标志着平台经济领域反垄断执法进入了新阶段，执法目的在于规范和推动平台经济持续健康创新发展。

实际上，数字平台强化反垄断，问题本身远远不限于“二选一”，还在于资本无序扩张所带来的超级监管难题，单靠反垄断执法远远不够，需要整体监管思路和协同监管举措。

一
平台企业尤其大型金融科技公司资本无序扩张的主要问题

数字经济，其载体是互联互通几乎没有边界的互联网和平台，在人工智能技术和大数据加持下，又得益于政府放松规制，发展迅速，以至于把监管抛在了后面。监管跟不上数字创新和平台发展的步伐，必然积累了不少问题，首当其冲的当属垄断和不正当竞争；另外，平台资本无序扩张，主要体现在平台业务的过度扩展蔓延，尤其向金融领域延伸，在扩大垄断和不正当竞争问题基础上，又形成系统性风险，衍生金融稳定问题，二者叠加，对现行监管形成严峻挑战。竞争问题和对金融稳定的威胁，反过来阻碍了创新，影响数字经济健康持续发展。

（一）平台产融结合的金融风险问题

平台企业一般发展到一定规模，在资本逐利本性驱动下，“流量变现”“数据变现”的趋势日益明显，需求日益强烈，驱使平台企业特别是超级平台企业必然涉足金融业务，发展金融科技，形成互联网金融平台。相比于传统经济活动的范围经济效应，平台的范围经济效应更为显著，其原因有二：平台在聚合生产要素拓展产品和服务时，不存在传统企业所面临的空间限制；平台聚合生产要素拓展产品和服务的成本，也要比传统企业的成本低得多。这种超常的范围经济效应使得平台多元化跨行业经营变得更加容易，多元化程度越高其范围经济效应也就越大，驱使平台纷纷致力于多元化扩张，可以在较短时期就变成了一个触角无所不及的商业帝国。由产而融的产融结合便是各大头部平台企业趋之若鹜的商业策略，因为由商品和内容服务平台向金融服务延伸，便将互联网无所不在的连通性与金融资本无所不及的触角相融合，带来了巨大的范围经济效应，无异于为超级平台的资本扩张装上了“永动机”。这种发生在互联网领域的产融结合，如果失去监管制约，尤其当失去金融监管，其负外部性不断显现和积累，既容易形成垄断，又造成资本无序扩张，威胁金融稳定。由于平台的创新活动和多元化经营主要考虑其纯粹的商业利益，很少顾及可能对社会带来的负的外部性，换言之，平台获取了创新和经营的收益，却没有承担由此而带来的全部成本，从而损害公共利益或其他市场主体的利益。对于大型金融科技平台而言，如果仅仅只考虑企业创新和经营的成本与收益，而对可能给整个金融体系甚至整个市场带来的巨大风险不予考虑或考虑不多，这就对国家金融稳定造成了威胁。这也就不难理解了为什么去年12月召开的中央经济工作会议上提出“金融创新必须在审慎监管的前提下进行”。以蚂蚁集团被金融监管部门约谈和要求整改为例，为了落实中央要求，去年12月26日，人民银行、银保监会、证监会、外汇局四个金融管理部门联合约谈了蚂蚁集团，中国人民银行副行长潘功胜当日在代表四部门答记者问时表示：“金融管理部门将强化约束资本无序扩张，维护公平竞争和金融市场秩序”。通过约谈，蚂蚁集团的资本扩张可窥斑见豹，监管当局对金融科技平台企业的垄断引起的金融稳定的担心也是一览无余。对互联网领域的产融结合进行金融监管已成为促进金融创新和防范系统性风险的重要工作任务，反垄断和金融监管两者有着极强的逻辑关联。

（二）风险叠加和垄断传导问题

平台企业垄断和金融风险并存，二者叠加使得问题更为复杂，对传统监管的挑战被急剧放大。

互联网金融平台的产融结合带来的市场力量集中包含两个阶段或曰两次集中：一是互联网领域产业资本和金融资本融合或者产业资本拓展到金融领域带来的经济力集中，即“首次集中”；二是作为产融结合结果的互联网金融平台企业在运作过程中对外兼并、控制、扩张所导致的经营者集中，即“再次集中”。

互联网产融结合的原因既包括企业推动自身业务增长、突破单一盈利模式的内在需求，也包括外部环境有利条件的刺激。具体来说，互联网的快速发展带来网民规模飞速增长；监管部门近年来为了刺激消费、拉动内需，民营金融政策逐渐放宽，并推动发展普惠金融，同时中小微企业进行间接融资的需求缺口很大。互联网科技产业资本在规模壮大后，因其现有产业资源丰富、用户数据积累庞大，天然适合“由产向融”进行产融结合，以利用产融业务间的协同效应，实现快速发展。这就为互联网科技企业进行“首次集中”提供了合理动机和天然优势，例如阿里巴巴集团就是从2002年开始，以自身业务为出发点，通过新设、收购和参股的方式逐步发展了第三方支付业务，建立了庞大的商家诚信数据库，开始走上产融结合的道路。

互联网领域产融结合的“再次集中”，则是产融型互联网金融平台的对外兼并扩张，包括开展信贷、保险、理财等金融活动，甚至开展证券基金业务。作为资本扩张的典型表现，大型互联网平台企业进入金融领域，导致互联网金融平台市场势力如虎添翼、不断膨胀，极易妨碍市场竞争和威胁竞争秩序。如今我国少数互联网金融科技巨头已经通过兼并扩张演变为“超级垄断者”，不仅控制了大量金融公司，还对纵向的物流仓储或是传媒广告等企业进行了一系列纵向收购，将抑制竞争的力量从金融服务领域延伸到新扩张的领域，引起更加严重的垄断和不公平竞争情形。首先，大型互联网企业凭借技术优势掌握大量数据，辅以互联网技术的外部性特征，容易形成市场主导地位；其次，上述竞争优势可使得大型互联网企业在资源配置中权力过度集中，并逐步强化为市场垄断；第三，大型互联网企业还可能导致维护市场公平竞争的传统措施失效。事实上，互联网渠道在一些金融业务上已经展现出优势，例如微信支付、支付宝在移动金融支付领域的双寡头格局。再比如，根据中国保险行业协会去年3月发布的《2014-2019年互联网财险市场分析报告》，互联网渠道对保险销售领域的渗透近年来发展也非常迅速。

互联网金融科技平台的垄断问题不在于规模大小即市场集中度高或市场占有率大，这是数字经济的特点决定的，而在于资本无序扩张，利用平台和数据做了很多不是平台该做的事；或者通过平台垄断了其他的业务，以及平台利用数据开展跨业垄断经营，赢者通吃。这与传统的情况不同。比如义乌小商品市场，它为许许多多买卖双方（商户）提供了一个交易市场，虽然它也有各个商户的信息，但它并没有利用小商品市场的资源自己“包办”所有的业务，而是允许银行、保险公司进来，也允许饭店、宾馆进来开展经营。

总体来说，互联网平台巨头的产融结合带来的负外部性，在利用庞大市场力量排斥同业经营者，损害市场竞争，最终损害消费者合法权益基础上，主要涵摄以下两点：一是逃逸监管合规要求，存在违规监管套利行为，积累金融风险；二是垄断危害叠加金融风险引发风险累积，并有因产融结合发生垄断传导和风险传递的可能。此外，平台的公司治理机制往往不健全，内部人控制严重，经营透明度低，社会责任意识淡薄，也是客观问题。

通过上述分析不难发现，现实中的种种问题，与平台企业的逐利本性和逃避甚或抵触监管联系密切，但都与我们的监管自身存在的问题有着千丝万缕的关联也是不争的事实。

二
我国对平台企业的现行监管存在的主要问题

（一）平台企业尤其金融科技平台给监管部门出了一道“超级难题”

互联网平台企业尤其金融科技平台因其资本扩张、产融结合运作且跨界混业经营，足以形成一个闭环的生态圈，在这个生态圈中，平台制定交易规则、提供交易场所、支付服务、金融服务甚至扮演交易监管者角色，相当程度上具备了配置资源的功能，具有企业和市场双重属性，兼具运动员和裁判者的双重角色。与传统企业相比，这些新型平台企业已是摆在监管机构面前的一道超级难题。以金融科技平台为例，首先，这些企业成立以来，以“创新者”面貌出现，在发展金融科技、提高金融服务效率和普惠性方面发挥了创新作用，即使如此也不能允许以创新的名义否定监管甚至抵制监管，监管部门和执法机构更不能因为担心自己“逆创新而动”而惮于执法。其次，传统的监管工具在面临新的经济组织形态和运行机制时，如没有明确的规则指引则容易隔靴搔痒，甚至沦为金融科技平台规避监管的挡箭牌。金融科技平台的资本无序扩张兼具金融综合经营（金融资本无序扩张）和产业资本涉足金融跨业经营（产业资本无序扩张），出现混业经营、跨平台协同效应带来的价格机制不明显、相关市场不清晰以及更加隐蔽的内部交易等问题，容易带来市场力量过度集中和金融风险叠加，客观上对反垄断执法、金融监管乃至公司治理都形成严峻挑战。

（二）包容审慎监管在现实中的异变与虚化

十余年来，监管部门由于认知能力和技术手段难以跟上平台日新月异的技术创新和商业模式变化，加之既有的属地为主、线下为主、条块分割的监管体制与平台跨地域、跨行业、线上为主的技术架构和运营模式不匹配，导致监管面对平台经济出现严重“能力缺失”和“监管迷茫”：一方面，监管机构期望通过新兴行业的蓬勃发展来推动业务创新和经济增长，又担心背负“阻碍创新”的骂名，从而忌惮监管，实践中往往“包容有余”、“监管不足”；另一方面，监管机构则担心新兴业态对既有监管框架构成冲击，使其面临较大的监管风险，不知从何管起和如何监管，技术创新和新兴业态的发展前景变幻莫测，监管机构也在“摸着石头过河”，很难提出一步到位的完美监管方案。于是，在主客观因素双重影响下，国家倡导的包容审慎监管原则，现实中异化为弱监管甚至不敢和不会监管。对互联网平台一味抱持自由放任监管态度，监管部门“有形之手”闲置，存在较大的政府失灵风险，必然为市场失灵埋下隐患。

（三）单一监管碎片化监管“顾此失彼”

中央经济工作会议提出强化反垄断和防止资本无序扩张，主要针对的是数字经济和平台企业。同一个监管对象在发展中出现了垄断和金融稳定两个紧密相连的问题，必然需要反垄断执法部门和金融监管部门开展协同监管。遗憾的是，现实中二者主要各自为政，缺少监管合作，没有形成监管合力。平台经济碎片化监管往往顾此失彼，降低了效率和精准度。实际上，数字经济领域混业经营和跨行业竞争乃市场常态，而各个监管部门切割式对同一对象分而治之，必然导致头尾不接的监管断裂和碎片化。比如，一些平台企业广泛涉足网约车、外卖、共享单车、物流等细分市场，与之对应的监管部门和治理规则却各不相同。这使不同政府部门在面对平台企业时犹如盲人摸象，平台企业在应对各个政府部门时也无所适从。在分行业和分部门的监管架构下，部门监管的分而治之，固然有助于发挥各个职能部门的专业优势，但碎片化的监管必然导致政府监管效率低下和精准性不高，反而提高了政府监管成本和企业合规成本。特别需要指出的，针对大型金融科技平台的监管，单一监管即使花费较大成本也不能很好解决问题，单打独斗行不通，必须多管齐下——金融监管需要倚重反垄断工具，反垄断监管离不开金融监管的技术支持。只有协同监管形成监管合力，才能事半功倍，从根本上解决问题。

三
加强整体监管建构超级协同监管机制

数字经济的超强规模经济效应、范围经济效应和锁定效应等新特征，决定了平台企业的市场力量过度集中、数据封锁高筑壁垒、混业经营跨界竞争、产融结合风险叠加与传导等垄断和资本无序扩张问题成为常态，需要不同的监管部门对其进行监管成为客观现实。如果各个监管部门都拿着本部门的一把尺子来衡量，那么平台企业必然步履维艰无所适从。只有各个不同的监管部门抛弃“责任田”和“画地为牢”的传统惯性思维和确立大市场整体监管、协同监管和合作监管的现代理念，才能为扩展性极强多元化经营的数字经济和平台企业的健康发展创造良好的发展环境。

在大市场整体监管理念下,2018年国家成立了市场监督管理总局,这是顺应地方政府创新改革、回应理论界呼吁的监管体制重大突破,在顶层设计上基本解决了横向间政府职能交叉的问题。新一轮市场监管机构改革，旨在打造一套适应新时代要求的统一市场监管综合执法的制度体系，以系统完备、科学规范、运行有效为原则，针对以往市场监管“多头管理”的弊端，有利于从根本上化解监管套利和监管逃逸问题，瓦解监管隔离和部门利益固化的藩篱。但从平台企业跨界竞争产融结合的情况来审视当前刚刚建构的大部制统一监管架构，依然不能解决产融结合和资本无序扩张所带来的垄断问题、金融风险以及二者问题的叠加。当下主要针对我国金融科技平台加强监管、强化约束资本无序扩张、维护公平竞争和金融稳定的大幕已经揭开，强化反垄断被社会各界寄予厚望。但是在数字化时代，互联网科技巨头尤其互联网金融巨头这样具有“平台效应”跨界经营的“新型垄断势力”，因其经济力过度集中而带来的“赢家通吃”的市场垄断特性和“大而不能倒”从而诱发系统性金融风险的负外部性，即是资本无序扩张的典型后果，单靠反垄断监管还远远不够，需要加强金融监管和强化反垄断执法乃至改进公司治理的协同监管，多管齐下。

其实，只要我们系统回溯新中国成立以来市场监管机构改革的探索，不难发现我国市场监管经历了从最初的限制市场、到有序竞争和专业监管、再到宽准入严监管和大监管的变迁，这一演进的逻辑实际上反映了政府、市场和社会之间角色和定位的转变，反映了中国对市场监管的探索和创新。整体监管、协同监管的发展趋势，高度契合了数字经济发展的内在要求。

数字经济不仅涉及二选一、算法合谋、大数据杀熟等垄断问题，还涉及金融风险、侵犯个人隐私、侵犯消费者权益等诸多问题，这些问题处理涉及市场监管、金融监管、工信、网信以及司法、公安等职能部门，有效监管有赖各职能部门在证据获取、信息收集等方面协同配合。具体到金融科技平台，对其反垄断监管至少需要金融监管的同时介入，甚至公司治理也成为可能的监管工具。金融监管重效率与安全的内在统一，反垄断规制重外部市场的公平竞争与秩序，而公司治理重内部决策制衡与对外利益平衡；前者主要对互联网金融平台的市场准入与退出、资本充足率和内部交易所带来的风险集中与扩散进行监督，中者主要对平台滥用市场支配地位等垄断行为造成的限制竞争和侵害消费者利益问题进行规制，后者防止内部人控制和内部决策非理性化。在对平台进行监管和规制时，金融监管注重平衡经济效率与安全，而竞争政策侧重保护市场竞争和秩序，公司治理追求提高透明度和治理水平，三者是耦合与互补的。作为新生事物，金融科技及互联网平台企业的产融结合快速创新发展，出现很多新特点。总体上监管应坚持竞争政策优先，同时应当构筑金融监管机构和反垄断机构之间协调互助的权力配置格局，在市场准入的监管、限制竞争行为以及损害消费者利益的行为等方面可以建立协商机制，共同制定政策和指导性文件，信息共享合作执法。为落实党的十九大精神和全国金融工作会议防范系统性风险的部署，2018年新一届国务院金融稳定发展委员会成立，作为金融工作的“前线指挥部”。为了强化平台企业尤其金融科技平台反垄断和防止资本无序扩张，有必要在国务院统一领导下，在国务院金融稳定发展委员会和国务院反垄断委员会的统筹协调下，强化中央银行和市场监管总局的合作，构建数字经济平台领域“超级协同监管机制”，整合不同监管部门监管职责，信息共享，分工合作，形成监管合力，有效开展反垄断工作，同时防范系统性风险。

至于如何操作，笔者认为，反垄断监管（执法）是一般性普遍性监管，金融监管是专业性监管。所以，数字经济下对金融科技平台的反垄断监管必须建立在行业监管基础上，按照行业监管的基本原则开展反垄断监管。因为数字经济中的一些平台垄断问题是新生事物，为了追求反垄断的准确性和有效性，在行业监管的基础上开展反垄断才是明智之举。只有具备一系列的行业管理制度和技术支持，再配套反垄断法律制度，反垄断在平台企业的适用才可能是持久有效的。在大型互联网金融平台多元化经营、金融行业间界线日益模糊、金融科技迅猛发展的形势下，确有必要通过加强监管协调，促进金融监管与反垄断监管（执法）之间、金融监管政策之间、货币政策与监管政策，甚至金融政策与财政政策、产业政策的协调配合，以弥补监管真空，减少监管套利，增强监管有效性，有效应对互联网金融领域的风险挑战。