来源： 信息安全与通信保密杂志社

前 言

回顾刚刚过去的 2017 年，由于特朗普政府忙于搭建班底和理顺国内事务，加之受“通俄门”调查羁绊，美国略微收敛了在网络空间国际治理事务中采取咄咄逼人的姿态；而欧洲四大经济体英国、法国、德国、意大利则处于大选年，因而，去年网络空间国际治理总体在前两年的态势和格局基础上稳步演进，并进入了一个阶段性盘整期。

网络空间国际治理格局演进概况

2017 年网络空间国际治理格局演变主要展现为国际组织、国家、跨国企业和各国司法机构等治理行为体之间的互动过程及其博弈结果。

首先，重要互联网国际治理平台进程缓慢，国际规则制定面临瓶颈。主要体现在两件事上，一是，在备受全球瞩目的IANA 监管权移交后，就ICANN 启动赋权社群机制一年来所取得的进展来看，与先前国际社会对“多利益相关方”机制的期待相差甚远。二是，第五届联合国信息安全政府专家组（UNGGE）第四份报告未能获得通过。该事件表明联合国层面的治理平台受挫，进程处于停滞状态。上述两件事例也意味着各国在原则理念层面达成共识后，网络空间国际规则制定进程已进入利益博弈的深水区。

其次，新兴网络空间治理平台发展迅速。全球网络安全稳定委员会自2 月份在德国慕尼黑安全会上首次亮相以来，就一直非常活跃，已召开4 次委员会会议，并以组织的名义在慕尼黑安全会议、网络冲突年度会议、黑帽大会、DEF CON 大会、全球网络空间会议等重要的国际会议上阐述该委员会的治理理念。11 月，该委员会发布了《捍卫互联网公共核心》的倡议引起国际社会广泛关注和较大影响。此外，中国政府举办的世界互联网大会的国际影响力也在持续提升，并已引起西方国家政府和学者的广泛重视。

第三， 传统的国际治理机制快速向网络空间治理领域拓展。2017 年传统国际组织、平台对于网络空间治理的参与不再仅仅体现在议题关注和设置方面，而是采取了一些切实的行动。例如，2 月北约卓越防务中心推出《塔林手册2.0》；3 月，G20 集团财长会议强调恶意使用信息通信技术危及金融系统稳定；G7 集团继4 月发布《网络空间国家责任声明》后，5 月又呼吁互联巨头联合起来抵制网络极端分子宣传等等。

第四，主要网络大国治理行动频繁，微妙博弈。面对严峻的安全态势，各国寻求国际合作的意愿显著增强，但在2017 年，尚未出现强有力的领导国可以推动网络空间国际规则制定。从美国在国内网络空间规则制定的广度、深度以及前沿性上看，美国无疑仍保有短期内其他国家难以逾越的优势地位。但斯诺登事件后，美国是否值得信赖，以及特朗普政府是否有志于并有能力引领网络空间国际治理事务还有待进一步观察。拥有5 亿多用户的欧盟也是网络空间国际治理中一股重要的制衡力量。2017 年在反垄断和数据保护方面表现较为突出。目前正致力于推动“单一数字市场战略“的实现，并希冀通过提升数字产业的竞争力，重回全球网络空间治理舞台的中心。俄罗斯近年来一直扮演着全球网络空间现有治理秩序挑战者的角色。2016 年底在新版《俄罗斯信息安全学说》中，俄罗斯明确指出了当前治理体系的缺陷。2017 年，俄罗斯不仅提出了改变的设想，并且在国际会议上再次试图推动国际网络安全标准建设，还提出要在2018 年8 月1 日前建一个备用的全球域名系统，并使之覆盖金砖国家。中国近年来也加快了融入网络空间国际治理体系的步伐，并且取得了良好的成效，不仅世界互联网大会的影响力稳步提升，而且在国际标准制定方面也有所突破。尤其是在上合组织中和东盟国家中，中国在网络空间治理领域已有较强的议程设置能力和感召力。2016 年底以来，中国也适时抓住重要国际战略机遇推出了一系列网络空间发展战略、法律法规和具体治理举措，如《网络安全法》、《国家网络空间安全战略》、《“十三五”国家信息化规划》、《网络空间国际合作战略》等。

最后，非国家行为体在网络空间治理中表现活跃。2017 年，微软公司在多个国际会议上大力推广《数字日内瓦公约》倡议，引起了国际社会的广泛关注。2 月，微软发布了《数字日内瓦公约》，呼吁各国政府保障和平时期平民免受国家间网络攻击的伤害。4 月，又补充发布了3 个附加文件，进一步描述了国家和私营企业在确保网络安全方面的作用，并提出创建一个由私营企业领导的国际网络攻击溯源组织，以识别和追溯国家或国家指使的网络攻击，并向政府、企业和公众提供技术证据。美国政府目前对微软提出的《数字日内瓦公约》较为反感，认为其行为有所越界。客观而言，倡议内容为我们描绘出了网络空间治理美好的愿景和目标。但遗憾的是，就目前国际形势而言，这些措施可能过于理想化，而微软作为一个非国家行为体所具有的推动国际规则制定的能力对公约的实现也有一定影响。

此外，由于网络空间国际规则的匮乏，导致各国法院，尤其是欧美国家的司法机构在规则制定中无形中发挥了重要的作用，法院对网络空间冲突的裁定结果正在深刻影响国际规则的制定的价值判断。

在上述演进过程中，网络空间国际治理格局已由“以美国为绝对主导的霸权”格局继续向“一超多强”局势转变；治理模式也在历经“多利益相关方”单一模式、“多方”和“多边”两种模式对立之后，明确转向了“多边”与“多方”融合共存阶段。同时，主权国家作为网络空间重要治理主体的认识已然成为全球共识，并业已取代社群成为驱动性主导力量。上述态势在2017 年渐行渐晰。

网络空间国际治理特征、热点与难点

2017 年网络空间国际治理主要特征为冲突与合作并存。冲突广泛存在于多个层面，包括国家间、国家与企业间、国家与个人、企业与个人、个体间等等，而冲突的表现形式主要是网络攻击、贸易保护、隐私侵犯、信息泄露、言论自由限制、网络犯罪等。合作主要在国家层面展开，表现为联盟、多边、双边等形态。根据2017 年与互联网相关的全球重大国际会议的核心议题分析（如图1 所示）当前网络空间国际治理的热点主要集中在以下几个领域：网络隐私和加密问题、跨境数据治理、数字经济治理、内容治理、网络中立等。其中，内容治理和网络中立是2017 年出现的新热点问题。

在内容治理问题上，2017 年政府和企业双管齐下共同采取相关行动打击假新闻和极端、恐怖主义等内容。企业层面，脸谱、推特、谷歌和维基百科等公司分别投入了大量人力、技术和资金进行内容治理。政府层面，主要采取的措施有重罚（德国、澳大利亚）、拨专项治理基金（美国）、成立专门监管机构（新加坡）、税收调节（英国）、发布治理指南（欧盟）等等。面对高涨的意识形态风险，西方国家一贯秉持的互联网自由理念和战略已经发生了明显转向。

图1 2017 年1-12 月网络空间国际治理会议核心议题词云

2017 年网络空间国际治理的进展和成效情况可以看出，当前网络空间国际治理的难点主要存在以下5 个领域：

首先，国际规则制定推进举步维艰。网络空间国际规则制定进程缓慢，主要有以下几方面原因：一是缺少具有公信力的全球领袖，而联合国在网络空间治理中尚不能发挥切实作用；二是多利益相关方模式的效率、公平性和科学性均需重新评估；三是，国家间的互信尚难建立。

其次，数字贸易中保护主义趋势显著。无论是出于维护国家安全需要，还是出于保护本国数字产业发展的要求，或是出于保护个人信息和数据的目的，2017 年以来全球范围内数字贸易保护主义案例已屡见不鲜。例如，美国禁用卡巴斯基产品，取消AT&T 销售华为手机的合作计划，法国拟禁止外资进入人工智能等先进技术领域等等。随着安全形势的进一步恶化，2018 年还将呈扩大化趋势。

第三，超级平台垄断现象突出，正在颠覆传统治理模式。在国家内部，网络平台正在取代政府提供公共服务和塑造公共政策的重要职能；在国际社会，曾在全球治理中发挥主导作用的主权国家有时也不得不屈从于超级网络平台。然而，目前人们对互联网的认知还无力解决当前的困局。

第四，网络军备和网络战态势愈演愈烈，难以遏制。由于全球网络安全态势持续恶化，导致2017 年网络战演习频次和规模，以及网络军备都在不断升级。而反过来，网络战冲突的可能性又对网络安全造成相应威胁，形成恶性的循环。

最后，人工智能、物联网、区块链、云服务、生物识别等新技术发展的不确定性带来的新威胁难以预测。新技术在促进社会发展的同时也会带来新的安全隐患。如人工智能、物联网、区块链等技术如果被黑客所利用，则可能带来攻击的智能化、低成本化和隐匿性等新问题。而云服务和生物识别技术的发展也相应地对数据存储的安全性提出新的要求。

2018 年发展态势展望

展望2018 年，全球数字经济仍将保持强劲增长势头，但网络安全风险仍将继续增大。根据世界经济论坛（WEF）1 月17 日发布《2018 年全球风险报告》称，“网络攻击”和“数据诈骗与数据盗窃”首次被纳入全球前五大安全风险之列，成为2018 年全球仅次于自然灾害与极端天气事件之外的第三和第四大风险因素。同时，2018 年伊始，网络空间治理的活跃态势已经初步展现。可以预见，今年网络空间国际治理冲突和博弈将较为激烈。以美国为例，正在加紧制定《网络外交法案》、《网络空间与电子战行动手册（2015-2040）》，并或将陆续推出“数据泄露通知”法案，针对金融网络安全的法案、无人驾驶车辆网络安全法案、物联网设备安全法案。此外，特朗普政府的网络空间战略路线将会在2018 年更清晰地呈现出来，而对于此前无暇顾及的国际事务也将会做出整体或重点回应。

作者 >>>
戴丽娜，上海社会科学院新闻研究所副所长、副研究员，研究方向为互联网治理, 网络
传播。

（本文选自《信息安全与通信保密》2018年第二期）