唐巧盈:美国“网络中立”政策的博弈之路
2018-01-12 20:07:08
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来源:互联网研究前沿

作者:唐巧盈

摘要
近年来,对于网络中立的讨论热度一直未减。网络中立作为一个互联网治理治理的重要议题,已成为当今决策者关注的焦点。本文通过对十余年来美国网络中立政策的系统梳理,分析支持者和反对者的博弈与较量,认为这一政策变迁背后预示着互联网生态和市场环境的变化以及网络权力结构的再重组。

美国当地时间2017年12月14日,联邦通信委员会(FCC)举行会议,以3比2的投票废除了2015年奥巴马时期制定的“网络中立”法规(《开放互联网指令》)。美国网络中立政策再次反转。美国“网络中立”政策博弈背后折射出各利益相关方在产业发展、通信制度等方面的较量。

一、网络中立的内涵

对于网络中立(Network Neutrality)概念的讨论是从20世纪90年代开始的。当时因有线运营商随互联网接入服务强制搭售内容服务,并屏蔽竞争对手,而引起了学术界的关注。斯坦福大学法学院的马克·莱姆利和劳伦斯·莱斯格、美国哥伦比亚大学媒体法律学教授吴修铭等学者相继发表论文进行讨论。2003年,吴修铭在其论文《网络中立性、宽带歧视》中首次提及“网络中立”一词,即互联网服务提供商必须保持统一的开放性,同等对待来自各方的所有内容、流量和应用接入等,防止其从商业利益出发控制传输数据的优先级,从而保证网络信息传播的“中立性”和无歧视。

二、美国网络中立政策的演进与变迁

◆ FCC相关权责的梳理

FCC是美国国会下属的独立通讯监管机构,在《1934年通讯法案》授权下建立,主要负责常规的州际、国际通信管理,执行和推进美国的通讯法规。此外,《美国通信法》的第二类(Title II of the Communications Act)规定和1996年修订的《美国电信法》706条款等管理也为FCC制定和实施网络中立规则的权限提供了合法性支撑。自2005起,FCC积极把“网络中立”问题纳入其管辖范围,一直在为营造一个开放的互联网而努力。

◆ 美国网络中立政策的演进

2005年,FCC发布了《互联网政策声明》,提出网络中立“四原则”,从消费者的角度规定了互联网的公平操作,并在2008年以此对康卡斯特的流量阻塞行为进行制裁。

2009年7月,康卡斯特电信公司起诉FCC裁决违反“网络中立”。这项控告使FCC意识到此前的网络中立“四原则”只是政策陈述,而非具体的可执行法规。于是FCC借助这一事件加紧向公众推广“网络中立”立法。另外,朱利叶斯•格纳考斯基(民主党)出任FCC主席,也使得美国“网络中立”的立法进程明显加快。

2009年9月,格纳考斯基在原有“四原则”的基础上添加了不歧视原则和透明原则,对外公布了“开放网络六原则”;2009年10月,FCC五人委员会全票通过了“网络中立”立法,着手起草“网络中立”法规。

2011年1月,《开放互联网指令》在联邦通讯委员会内部通过。该指令赋予了 FCC介入互联网服务提供商网络管理领域以及发起针对互联网服务提供商违约问题独立调查的权力。2011年9月23日,该指令正式对外公布,此时的法律效力处于“待生效”阶段。

公布后仅一周,美国第四大网络运营商威瑞森无线公司将FCC告上了法庭,要求判决网络中立规则无效,威瑞森认为,FCC对互联网运营商的监管超出了法律赋予的权力。2014年1月,华盛顿特区上诉法庭作出判决,承认在目前的法律框架下FCC没有权力要求运营商执行网络中立原则。但法庭认可公开互联网的原则,明确向FCC指出,可以通过将互联网的属性从“信息服务”变更为“公共承运人”,由此将其纳入监管范围。FCC的网络中立政策管制进程减缓。

2014年11月,时任美国总统奥巴马的一番表态再次改变了美国网络中立的管制走向。奥巴马敦促FCC禁止设立互联网“快车道”,并将宽带服务重新定义为公共服务。2015年2月26日,FCC投票通过了最新版的《开放互联网指令》,宽带接入从采取宽松管制的“信息服务”划归为需要进行更严格管制的“电信服务”,确立了“不得屏蔽,不得限制,不得提供有偿的差异化接入服务”的“三不”原则。

2017年1月20日,特朗普正式就任美国总统,网络中立政策出现了反转。共和党出身的FCC主席阿基特·帕伊在就任后立即提出将推翻该原则。2017年12月14日,FCC以3比2的表决废除了历时两年的网络中立规则。在投票日,阿基特·帕伊发表演讲时指出, FCC在2015年通过的相关规定将会限制市场竞争,减少运营商投资的动力,影响创新。

表1 美国网络中立政策进展情况

三、两大阵营的观点博弈

2017年4月,FCC发布了推翻网络中立法案的建议书之后,支持和反对的声音不绝于耳。

支持阵营主要由互联网内容提供商、消费者团体、民权团体、社会个体等构成。谷歌副总裁温顿·瑟夫2006 年在国会作证时提出,“如果法律允许宽带运营商自主决定用户通信服务的使用范围,这将严重影响互联网的有效运行和持续发展。基于这样的背景,设计并实施一条中立性规制是十分必要的。”

支持网络中立者认为,互联网服务提供商应当平等地对待所有通过他们网络的流量,如果创建所谓的“快速通道”,并对数据流量进行歧视性对待,极有可能引发大公司对用户自由的全面封杀行动,严重的还将导致“信息领域的种族隔离” ,扭曲网络竞争格局。具体来说,支持者的相关观点主要倡导终端到终端原则、开放网络原则、非歧视原则、透明原则、竞争和创新原则。

反对方主要由电信运营商、网络设备生产巨头、光缆公司和自由市场支持团体组成。他们认为,作为一个承担社会通信基础设施投资和建设双重责任的运营商,只有从中取得相应的回报,才会有资金和动力进行网络维护建设和服务的更新换代,而中立性原则的内容,不仅抑制了运营商对基础网络设施的投资,而且严重威胁他们自身的利益。如果强行实施网络中立,则会破坏原有的生态平衡,阻碍市场竞争。

四、结语

从两个阵营博弈过程,可以发现以下几个显著特点:一是,其主要矛盾是高度繁荣发展的互联网与创新衰落的网络基础设施之间的利益冲突;二是,涉及的利益主体呈现多元化,几乎涵盖了互联网产业链上下游,主要包含网络运营接入商、网络设备供应商、网络内容服务商、终端用户等;三是,问题影响范围的广泛性,既要考虑产业的发展与竞争、也要慎重对待普遍服务、社会福利、民主政治、开放自由、互联网文化、技术创新等。

联系中国的现实情况,FCC废除网络中立的决议对国内网络直接的影响可能暂时有限,但间接影响不容小觑。若中国互联网带宽服务也如美国一样出现层级化,一种担忧是,网络接入服务和速度是否将成为垄断前端,让基于创新和产品服务的互联网创业愈发艰难。因而,应将互联网自由与互联网规制兼顾起来考察,一方面要防止政府过多干涉,另一方面,也要防止市场的失灵,从而更好地保障最大限度的创新自由,使“歧视”的不正当效果最小化,形成互联网领域上下游之间的互动,实现公众利益与产业利益的平衡。

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