美国网络中立政策实践及启示
2018-10-04 09:21:58
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来源:信息安全与通信保密杂志社 

作者 :沈玲, 中国信息通信研究院研究员,主要方向为信息通信行业法律政策。

(本文选自《信息安全与通信保密》2018年第九期)

网络中立是互联网时代的政策难题,也是引发电信和互联网两大产业矛盾丛生的关节点之一。2018 年 6 月 11 日,美国电信监管机构关于废除网络中立的行政令正式生效,自此,奥巴马政府时代出台的“史上最严”网络中立政策走到终点,而另一方面,也意味着美国电信业“放松管制”新时代的正式开启。本文对美国自上世纪 90 年代末期开始的网络中立政策的演进过程和关键事件进行梳理,总结决定制度走向的核心因素,在此基础上,对比中美两国网络中立的政策要素,提出我国相关制度设计的若干建议,以期为我国相关政策法律出台提供参考。

引言

2018 年 6 月 11 日,美国联邦通讯委员会(FCC)关于废除网络中立政策的行政令正式生效。原政策由奥巴马主政时期的 FCC 出台并强力推行,其主导思想建立在对美国电信业进行“重度管制”(Heavy-handed Regulation)的基础之上,其要求电信企业在提供宽带互联网接入业务(BIAS)时遵循三条禁令,即禁止封堵网络合法内容和应用;禁止干预和调控网络流量;禁止付费优先。网络中立政策出台之后,美国电信企业的宽带投资热情一路走低,相关数据显示的创新增长情况也不容乐观。2017 年 12 月底,在新任总统唐纳德•特朗普(Donald John Trump)和 FCC 新任主席潘基特(Ajit Pai)的推动下,FCC 委员会内部以 3:2 投票废除了网络中立政策,并将行政令正式刊登于 2018 年 2 月22 日美国政府《联邦公报》。FCC 认为,网络中立所规范的 BIAS 业务是电信企业提供的有价商品,不应再被视同为水、电、燃气一样的公共服务事业,由此,FCC 不再对 BIAS 业务进行监管,而相关合规工作只需电信运营商加强自律即可。

FCC 的废除令旋即遭到谷歌、推特等互联网公司和民主党的强烈反对,2018 年 5 月 16 日,美国国会参议院依据《国会审查法案》(CRA)再行投票,希望能够有所挽回,但最终以 52:47 的结果宣布失败。6 月 11 日,网络中立政策在全美境内正式废除。

回溯过往,自上世纪 90 年代末期开始,FCC 就一直努力在网络中立一事上摆明其作为美国电信监管机构的官方立场,但 20 多年来,因网络中立议题牵涉到的主体太多,并且各怀心思,各方围绕此议题的斗争又十分激烈,导致 FCC 的立场一直“摇摆不定”。整体上看,网络中立政策的历次更迭,不仅有其特定的时代背景,更是多因素相互角力的结果,如立法机构对网络接入业务的属性认定、监管风格选择、监管机构权限界定、电信业务分类方式等。

结合我国国情,短期看,网络中立暂不会成为我国监管难点,也不存在突发的矛盾激化因素。但随着电信和互联网两大产业的发展,用户和终端趋于融合,技术和业务也会持续相互渗透,未来,矛盾和冲突将难以避免,鉴于此,我国政府行业主管部门应统筹谋划,提前考虑相关议题,力促两大产业长期协调发展。

网络中立的起源、定义和分歧

起源

2002 年,时任美国弗吉尼亚大学教授吴修铭(Tim Wu)在《网络中立与宽带歧视》一文中正式提出网络中立(Network Neutrality),因而被业内公认为该词的创造者。该文并未直接给出网络中立的明确定义,而是较为模糊地将其表述为“开放接入”(Open Access)和“宽带歧视”(Broadband Discrimination)两种行为可能导致的一种结果。文中,其他相关的术语还有诸如“一张中立的网络”(A Neutral Network)等,吴修铭将其描述为“不会偏向某一种应用,如邮件等”。

同年 11 月,美国宽带用户和创新者联盟(CBUI) 在给 FCC 时任主席麦克•鲍威尔(Michael Powell)的政策评论中引用吴修铭的网络中立理念,其陈述到,“FCC 应采取适当措施,防止网络所有者对那些不附属于电信运营商的网站、应用、服务或设备进行歧视对待,以确保消费者和互联网用户能够持续享有公平接入合法内容和业务的权利”。值得注意的是,彼时的CBUI 成员包括了美国几乎所有的主流在线内容提供商、设备制造商,以及消费者团体,如雅虎、E-Bay、亚马逊、微软、苹果、迪斯尼、美国信息技术协会 (ITAA)、消费者电子协会 (CEA)、全国制造商协会,以及媒介接入工程协会 (MAP) 等,而 AT&T、Verizon、Comcast 等电信企业则对该理念不置可否。

定义

目前在全球范围, 网络中立并没有统一的标准定义。归结美欧等国的法律政策文件,可将其定义大致归结为,所谓网络中立(Net Neutrality), 亦 称“ 网 络 开 放 规 则”(Open Internet Rules),是指互联网接入服务商(包括固定和移动,以下简称“网络接入商”)在提供网络接入服务时,需秉持“中立性”原则,对互联网上的合法内容、应用、服务、设备一视同仁,不能有选择地阻止某些内容服务、延缓应用服务传送、调控网络流量,或者按照客户付费额的高低而提供不同质量等级的接入服务。

从各国政策文本的定义形式来看,一般包括负面禁令和正面倡议两种。如美国 2015 年版本的《开放互联网条例》就以三条禁令组合的方式向网络接入商提出明确的禁止性要求(Bright Lines),包括,禁止封堵,即禁止对合法的内容、应用、服务、无害设备进行封堵;禁止流量干预和调控;禁止付费优先,即不允许在公共互联网上设立“快车道”,或者在收受对价的基础上优先传送部分网络内容。与美国形成对比,欧盟在 2015 年 10 月 27 日的一系列电信改革方案中,以正面倡议的形式向网络接入商提出“透明、非歧视、合理行为”三条行为准则,其中,“透明”和“非歧视”大致对应着美国的禁止封堵和禁止流量调控。整体上看,无论网络中立定义采取哪种形式,其实都只是言词表述上的正负区别,而核心涵义和大致范围则是趋同的。

分歧

美国始终是网络中立问题争论的热点地区,一方面因为它是以互联网为核心的新经济受益者,而网络中立牵涉的利益相关方为数众多;另一方面是因为美国文化鼓励创新,如果没有明确的网络中立政策,电信企业在向互联网企业提供宽带接入业务时,会提高价格,或者按照网络接入质量好坏对服务进行区别对待,由此会抬高互联网企业尤其是中小初创企业的网络接入成本,因此,各界关注度一直很高。

在产业界,一边以 AT & T、Comcast 和 Verizon为代表的传统电信运营商、网络接入企业都站在反对网络中立的立场。具体有网络管理和分类计价两个角度。关于网络管理,2008 年 11 月 13 日,AT&T 高级副总裁吉姆•西科尼(Jim Ciccone)表示:“AT & T 从没有推翻互联网自由精神的阴谋。但我们认为,运营商对自家网络进行控制和管理乃情理之中,FCC 不应干涉。有效的网络管理能够保护投资激情、推动网络升级、维护消费者利益。运营商管理可以告知用户根据网管需求所做的使用限制,但不应公布技术细节,因为这将导致安全威胁及流量不平衡等问题”。关于分类计价,Verizon 的观点是,用户有权利依照不同的接入质量、特性选择适合自己的宽带接入服务,分类计价是防止过度使用资源的有效手段,对某些应用进行限制恰恰是为了保护大多数用户的服务质量。另一边,雅虎、eBay、亚马逊、微软、推特、美国民众权利联盟(ACLU)等互联网企业、内容和应用提供商、消费者团体则是网络中立的支持派。2006 年 6 月时任谷歌公司副总裁文顿•瑟夫(Vinton G. Cerf)在美国参议院网络中立政策专场听证会上发言,“破坏中立原则将导致互联网现有创新体系的终结,新入企业无法承担网络运营成本,进而破坏适者生存的竞争规则”。

在学术界,由于网络中立是典型的多学科交叉问题,因此包括经济学、法律、通信技术等众多学科都对该议题具有明确立场。经济学家一般反对网络中立,其主要是从双边市场、价格歧视、市场效率等角度将网络中立政策看作是对经济福利、网络创新的抑制。法学家则支持网络中立,他们更关注规制手段、言论自由、隐私保护等问题。通信技术专家从互联网结构、端对端设计、开放接入、网络协议等角度理解网络中立,支持以公平理念对待所有网络流量、内容和应用。

在政界,美国民主党和共和党围绕网络中立针锋相对,而其背后则蕴含着大相径庭的行业治理思路。民主党代表中产阶级和普通消费者利益,贯彻自由主义路线,推崇革新和社会平等,因此,民主党一直站在硅谷互联网企业和中小初创企业一边,给予诸多政策倾斜,希望能够维护创新精神,保障美国经济的创新之源。共和党则维持保守主义路线,强调传统价值,背后的利益集团主要来自房地产、石油、电信、军工等传统产业。因此,以特朗普为首的共和党上台之后,第一时间就要废除网络中立政策,要求 FCC 必须采取有力措施,缓解全球 5G 大背景之下美国宽带互联网建设投资连续多年低速增长的颓势,放松对传统电信行业的管制。

美国网络中立二十年

网络中立作为美国信息通信业一个敏感的政策议题,最初可追溯至上世纪 90 年代末网络用户和接入商之间关于公平接入的争论。二十多年以来,网络中立政策历经多次更迭,一路夹杂着电信和互联网两大行业的利益争斗,民主共和两党的政治博弈,也融会了美国电信监管机构的多轮夺权运动。纵观美国网络中立政策史,可将其大致切分为五个阶段。

第一阶段:监管机构立场初现,着手监管(1998-2006年)

上世纪 90 年代末,互联网在美国开启了一波快速的由商用转民用的大潮,越来越多的普通用户家庭出现接入互联网络的需求,逐渐地,电信行业的公共利益需求呼声开始凸显,网络接入到底应当侧重电信公司商业客户的需求,还是应该满足更多广大普通用户的需求,成为一个裹挟诸多争论的议题,尤其是在网络接入业务提供、网络内容传递、是否需附带接入和应用设备(消费者是否具有自由选择设备的权利)等环节矛盾最多,由此引发了监管机构 FCC 的注意。

2003 年,在吴修铭发表《网络中立和宽带歧视》一文之后,美国围绕网络中立规则的讨论开始升温。当年年底,网络设备提供商与美国宽带用户和创新者联盟(CBUI)共同提出“互联网用户连接原则”,提醒 FCC 对互联网接入业务进行监管,确保接入自由和选择接入设备的自由。

2004 年,FCC 首次针对互联网接入市场提出“网络自由原则”,包括接入内容自由;运行程序自选;接入设备自选;获取服务信息自由。该四项原则也贯穿于之后的 FCC 关于网络接入市场的监管思路之中。

2005 年,FCC 在对 Madison River 公司(一家本地电信运营商)拦截 Vonage 公司 VoIP 业务的行政调查中,第一次向公众展现出支持网络中立原则的官方立场。在 FCC 做出行政裁判之前,Madison River 公司向 FCC 提出和解,承诺停止对 VoIP 的流量歧视。但当 Madison River向美国财政部缴纳 15000 美元和解金之后,FCC选择终止调查。该案对于 FCC 具有正负两方面的里程碑意义:一方面,FCC 有史以来第一次向公众表明官方立场,当电信运营商对 VoIP业务进行流量管控、封堵内容时,FCC 会将其认定为歧视;另一方面,由于 FCC 在半途停止调查,接受了和解,导致 FCC 对 Madison River的歧视行为(网络不中立行为)缺少一种固态化的书面定性,这使得 FCC 后来再碰到类似投诉案件,屡屡因缺乏前案依据而“有心无力”,不得不罢手。某种意义上,FCC 也错失了一次历史性机遇。

2006 年 11 月底,AT &T 和南方贝尔公司签署合并协议,在 FCC 的坚持下,合并协议加入“秉持网络中立原则”条款,“AT &T 和南方贝尔公司的有线宽带互联网的传输将秉持一视同仁之原则,不会向互联网内容提供商、应用提供商和其他业务提供商售卖任何类型的具有优先权性质的产品,对于在本公司自家网络上传输的所有数据包,我们也会一视同仁,公平对待”。

第二阶段:电信运营商因承诺“不做坏事”而大举获利,并获法庭支持(2007-2010 年)

该阶段着重围绕电信巨头 Comcast 和 FCC的对弈。值得注意的是,在此期间,FCC 开始意图“染指”美国互联网行业的监管权,而立法和司法机构对 FCC 权力边界的审视也是自此开始。

2007 年,电信巨头 Comcast 被发现在长达两年的时间里,在网络上采用“重置包”(Reset Packets)技术对 BitTorrent 公司的上行数据进行封堵和延迟。2008 年 3 月,Comcast 和 BitTorrent达成初步和解协议,Comcast 承诺在 2008 年年底之前,会竭力保持“一种 IP 协议中立的姿态”(A Protocol-Neutral Stance), 不对 BitTorrent数据进行封堵和延迟,在高峰时间采取更有效的手段来管理网络数据流量。之后,Comcast与 BitTorrent 再 次 签 署 和 解 协 议,Comcast 因承 诺“ 不 做 不 好 的 事”(No Wrongdoing) 从BitTorrent 获利 1600 万美金。

2008 年 8 月, 针对 Comcast 的行为,FCC向 Comcast 下达“ 中止 —— 终 止 令”(Ceaseand-Desist Order),认定其没有遵循网络中立原则,侵害消费者权利。FCC 要求 Comcast 在 2008 年年底之前停止封堵行为,公开网络流量的调控方法,向 FCC 提交合规性自查报告。值得注意的是,FCC 对 Comcast 下达的行政令也是 FCC 史上第一份正式的与互联网管理有关的行政决定。时任 FCC 主席凯文•马丁(Kevin J. Martin)认为,FCC 此举可谓“开历史之先例”,意在“保持互联网的开放性,FCC 要让网络提供商知道,任何人都不能对美国公民挑选网络内容和网络应用的权利进行干涉”。

接到处罚令之后,Comcast 旋即将 FCC 告上了法庭。2010 年 4 月,FCC 一审败诉,法庭认为 FCC 无权对互联网接入提供商的网络管理行为进行干涉,更重要的是,法庭认为《1934 年通讯法案》第一章并没有赋予 FCC 任何的互联网监管权力。2010 年 6 月,哥伦比亚特区上诉法院在二审中以同样理由判决 FCC 败诉。

第三阶段:监管机构寻求立法突破,背后意图则是扩大监管权限(2010-2014 年)

该阶段,FCC 正式出台史上第一版网络中立法律,但因条文漏洞而被业界广为诟病,后在与电信巨头 Verizon 公司的诉讼中败诉,并导致该版中立条例被法院宣布无效。

2010 年 11 月, 在民主党的支持下,FCC出台《开放互联网条例》,又称《网络中立条例》,其中包括网络中立四原则:一是透明原则(Transparency),即,宽带提供商应当公开网络管理实践的方法、宽带服务条款以及相应的服务限制,让消费者和应用服务提供者都了解这些基本信息。二是禁止封堵原则 (No Blocking),即不允许宽带提供商阻挡合法的内容、应用、服务或者无害的设备,不能对合法网站进行封堵。三是公平竞争环境原则(Level Playing Field),即市场新进入者有权要求一个公平的竞争环境,禁止不合理的内容歧视。四是网络管理原则(Net Management),即允许宽带提供商对自家网络进行适当管理,允许按照服务质量好坏收取高低不等的费用。

2010 年版本的 FCC 网络中立条例在美国被广为诟病,网络中立支持者认为这是 FCC 向电信巨头发布的“投降协议”,此外,因条文存在巨大法律漏洞,又被整个信息通信行业称为“网络不中立规则”。如,条文没有禁止宽带提供商按照网络接入速度的不同或者提供服务质量的不同而额外收费,其实也就是变相允许“付费优先”和“网络快车道”。此外,条文只针对固定宽带接入业务进行限制,而正在兴起的移动宽带接入业务则没有被纳入管制范围。

《条例》引发共和党和 Verizon 等电信巨头的强烈反对。2014 年 1 月 14 日,华盛顿特区巡回上诉法院以“宽带服务提供商在《1934 年通讯法》中不是普通传输商(Common Carrier),FCC 没有监管权力”为由,再次判决 FCC 败诉。2014 年 2 月,FCC 对外宣布接受法庭判决,但会坚持网络中立立法。

第四阶段:史上最严网络中立政策出台,FCC 权力版图拓展至互联网行业(2015-2017 年)

在该阶段,FCC 出台了十分严苛的网络中立条例,同时,FCC 以网络中立立法为契机,一举将权力疆域扩展到互联网行业。

2015 年 2 月,受时任总统奥巴马和民主党的鼎力支持,FCC 再次出台《互联网开放条例》,向网络接入商提出“史上最严”网络中立三条禁令:其一,禁止封堵,即禁止对合法内容、应用、服务、无害设备进行封堵;其二,禁止对网络流量进行干预和调控,即不允许宽带接入商对合法内容、应用、业务或者无害设备的网络流量进行干预和调控,禁止损害或危及正常网络流量;其三,禁止付费优先,即不允许网络接入商在互联网上设立“快车道”,禁止在收受额外费用的基础上对一部分网络内容的传输给予优先待遇,此条禁令同样适用于 ISPs自己的分支机构。此外,FCC 将网络接入商提供的互联网接入业务从“信息业务”调整为“电信业务”,一举扫清此前各方对 FCC 互联网监管权限的质疑。

新版条例无疑从客观上极大拓展了 FCC 的权力。FCC 可以比照电信业务的监管方式,对宽带互联网接入业务提供商行使诸多监管权限,如,要求其按照一定的行为标准行事,FCC 可对不当行为启动个案调查程序;要求公开网络接入和网络管理信息,提高透明度;要求其从技术、工程学等角度对网络进行合理管理;要求互联互通,FCC 可对其采取行政执法措施。

第五阶段:特朗普和共和党上台,FCC 网络中立功亏一篑(2017 年至今)

该阶段自 2017 年年初开始,新总统特朗普和 FCC 新任主席潘基特走马上任,信息通信监管机构重新由共和党执掌,FCC 重拾 20 年前克林顿政府时期“放松电信业管制”治理思路,系列新政出台,网络中立政策更迭只是 FCC 整体监管思路变革的一个组成部分。

2017 年,随着新任主席、共和党人潘基特的走马上任,FCC 一改中立立场,认为此前出台的网络中立政策打击了电信企业的宽带投资积极性,在全球如火如荼的 5G 建设大背景下,如果继续执行,将对美国信息通信行业产生极大的负面影响。2017 年 12 月 14 日,FCC 委员会以 3:2 投票废除《互联网开放条例》,网络中立规则随之被废。此外,将宽带互联网接入业务(BIAS)重新划归“信息业务”,FCC 不再对 BIAS 业务进行监管,以恢复美国互联网接入业务市场自由。FCC 认为,对互联网接入市场实施“重度监管”的网络中立政策,潜在增加了整个信息通信行业生态系统的运行成本,因此,FCC 废除网络中立,以刺激宽带投资增长,全面恢复美国电信市场的开放和自由。

FCC 废除令遭到谷歌、推特等互联网公司和民主党的强烈反对,2018 年 5 月 16 日,美国国会参议院依据《国会审查法案》(CRA)再行投票,希望能够有所挽回,但最终以 52:47 宣布失败。2018 年 6 月 11 日,网络中立在全美境内正式废除。

总结

通过上述五阶段的描述可以得知,对于美国而言,出台网络中立政策不一定是进步,而废除网络中立政策也未必是开倒车。事实上,决定网络中立政策得分高低的关键是电信和互联网两大产业在一个特定的时间周期内是否取得了平衡发展,信息通信行业整体上是否呈现增长态势。

从最近一次 FCC 废除网络中立来看,其背后的深层原因其实可以归结为监管机构对电信和互联网两大产业未来发展空间的再平衡。奥巴马时期,电信企业投入巨资推进美国电信网络基础设施建设,而互联网企业则享受了过多的红利,特朗普上台之后,通过中立政策调整,希望互联网企业让渡一部分红利给电信企业,故而,中立政策的立场反转从更深层次上看带有补偿性质,甚至,在美国宽带建设投资连年遇挫的大背景下,网络中立的被废除,某种角度可视为对电信行业的一种“救市”行为。此外,天平的偏转一定程度上也意味着监管机构重拾二十年前克林顿政府时期对电信行业实施轻手管制(Light-touch Regulation)的路线,美国信息通信行业监管政策的整体变革自此拉开序幕。

决定网络中立政策走向的核心因素

表面上看,在美国电信和互联网行业的多年对决中,网络中立政策的“向左”和“向右”,往往取决于来自哪方的压力更大一些。而互联网接入业务的属性认定、FCC 监管权的边界、电信业务分类调整方式等因素则是裹挟于内的重要力量,这些因素在不同时期一直相互角力,共同对政策走向发挥决定性作用。

对宽带互联网接入业务属性的认定问题

在美国,立法和监管机构对宽带互联网接入业务(BIAS)属性的争论,一直伴随着网络中立政策的立、改、废全过程,值得注意的是,这一过程也是互联网行业突飞猛进,而电信业逐渐“管道化”的过程。

BIAS 业务究竟是一种公共服务事业,还是电信运营商向市场提供的一种商品,其结论决定着 FCC 出台网络中立政策的逻辑基础。前者,若按公共服务事业标准执行,那么 FCC 自然应当介入 BIAS 业务的监管活动,而公共服务事业本身所蕴含的天然的公平性,亦要求电信企业执行“无差别对待”标准,那么,监管机构自然可以要求电信企业在提供业务的过程中保持中立;反之,BIAS 业务的质量和价格都交由市场决定,FCC 作为监管机构,理应往后退一步。

事实上,在 FCC 接近 20 年的政策摇摆中,其对业务属性的认定,一直比网络中立政策本身更能触达电信运营商切身利益的根基。从电信企业角度,该议题也是与 FCC 发生多次诉讼争斗的主要缘由。如,2016 年年初,代表美国电信运营商利益的美国通讯协会(US Telecom)和美国无线通讯和网络协会(CTIA)等就 FCC网络中立政策向哥伦比亚特区上诉法庭提出反对意见的诉讼申请,其核心诉求直接指向 FCC将 BIAS 业务认定为公共服务事业,电信运营商团体认为,FCC 以对待公共服务事业的方式来对待 BIAS 业务,抬高企业运行成本,与高度活跃的网络接入市场不符,长此以往将对整个电信行业带来不可挽回的负面影响。

值得注意的是, 无论是作为立法机构的国会,还是作为行业监管机构的 FCC,在对待BIAS 业务属性认定的问题上,其态度变化往往可以视为 BIAS 业务与市场关系远近的风向标。在 2017 年 11 月底《关于重新安排互联网自由相关政策之行政令》(WC Docket No. 17-108),FCC 在论述网络中立政策废除的若干理由之前,首当其冲表明了对 BIAS 业务属性的定位,“FCC认为,宽带互联网接入业务应当是一种有价商品,而不是公共服务产品,不应当被视同水、电、燃气之类的公共服务事业。因此,FCC 决定废除网络中立”。

电信业务分类所决定的监管机构权限

监管机构的权限牵涉到两个问题。其一,FCC 究竟是不是美国互联网行业的法定监管机构?其二,FCC 通过什么方式才能“染指”互联网行业?

1996 年,美国国会依据《电信法案》授权FCC,授予其电信行业的监管权。20 世纪 90 年代末期以来,随着互联网行业的迅猛发展,FCC一直希望能够将监管权力扩展到互联网行业,但,无论 1934 年《通讯法案》还是 1996 年《电信法案》,FCC 都找不到直接的法律授权依据。也就是说,直至目前为止,FCC 并不是美国互联网行业的法定监管机构。这一关键问题,也成为联邦法院历次判决 FCC 败诉的重要理由之一。

在没有掌握互联网行业监管权力的境况下,FCC 希望出台网络中立政策就只剩下一条路——对电信业务分类进行调整。作为常用“工具箱”之一,分类往往关系着监管机构对某一类业务的政策思路。在网络中立议题上,BIAS 业务原本属于 1934 年《通讯法案》第一章之下的“信息业务”,2015 年,在“史上最严”网络中立政策出台之前,FCC 以 BIAS 业务具有电信普遍服务业务特征、具有接入市场的本地服务垄断特质等理由,将 BAIS 业务调整到第二章“电信业务”之下,由此,FCC 也名正言顺地拿到了对 BIAS 业务的监管权,一举为 BIAS 的强监管和网络中立政策的出台铺平了道路。

宽带基础设施建设的投资问题

根据 FCC 于 2017 年 11 月底《关于重新安排互联网自由相关政策之行政令》(WC Docket No. 17-108),在过去的 20 年中,共和党一直认为将网络接入业务视为信息业务更有利于刺激网络投资建设。1996 年至 2015 年,美国电信运营商向宽带互联网建设共计投资 1.5 万亿美元,这一时期也是美国宽带部署和网络应用突飞猛进的黄金年代,以移动速率为例,2015 年的 3G 速率比 2007 年翻了 4 倍,2015 年的固网速率则在 2005 年的基础上提升了 3200%。然而,自 2015 年 2 月 FCC 出台“史上最严”网络中立政策之后,美国宽带基础设施投资开始大幅回落。对于这种变化趋势的描述,《行政令》引用行业调查机构 Free Press 和经济学家哈尔•辛格(Hal Singer)等人的数据,称自 2009 年年底(金融危机接近尾声)开始,美国宽带部署和互联网服务提供者(Internet Service Provider, ISP)投资两项指标一直呈现加速增长态势,并在 2015年 FCC 网络中立政策出台之前达到了一个历史峰值。之后,相关数据开始一路走跌,2015 年和2016 年全国 ISPs 宽带投资总和同比分别下降 3%和 2%,而以 AT&T、Verizon、Comcast 等为代表的前 8 大运营商的宽带投资总和则下降 5.6%。

对于投资起伏,共和党和经济学界都认为,网络中立政策的实施是打击电信运营商投资积极性的直接原因。 一般而言,电信网络资产具有生命周期长、专用性等固有特征,网络设施一旦投资完成就会成为沉默成本,无可逆转,因此,ISPs 的投资建网需要建立在对未来相当长时间能够回收成本的信心、以及可以获得高于市场均值的投资收益率的预期之上。但是,公共事业监管机构具有一套固化的监督制度,其监管目标之一就是为了抑制垄断价格,在实践中,监管机构甚至将企业的利润率压制在一个比充分竞争的市场价格更低的水平之下。而利润率的被抑制则反过来压制投资,由此循环往复。在《行政令》中,FCC 还引用帕特里克•布罗根(Patrick Brogan)等专家观点,将这种监管方式导致的后果与欧盟相关政策的实施效果进行比对,并得出了基本一致的结论。

基于以上,新一届 FCC 认为,电信业监管不能脱离真实的市场环境,监督制度应当与市场发展良性互动,需要同时保障电信运营商和用户两方面的利益,即既要满足用户的公平使用需求,也要满足作为投资者的 ISPs 获取合理稳定收益的预期。因此,FCC 废除网络中立,希望为美国信息通信行业的长远发展铺平道路。

政党更迭和监管机构领导层变更

除上述直接推动因素之外, 作者认为,监管机构领导层变更、民主共和两党更迭也是FCC 政策立场的间接推动因素。以最近一次政策更迭,即 FCC 废除网络中立为例。

奥巴马执政时期,FCC 由民主党掌控,在时任主席汤姆•惠勒(Tom Wheeler)的力推之下,FCC 将诸多政策工具倾斜到硅谷互联网公司一边,2015 年年初,FCC 内部委员会投票通过了有利于互联网行业的网络中立条例。值得注意的是,彼时还只是委员会五人小组成员之一的潘基特代表共和党向网络中立投下了反对票。2017 年 1 月 20 日,汤姆•惠勒卸任,一定程度上也意味着 FCC 民主党时代(对互联网公司“友好”时代)的正式落幕。2017 年 2 月,潘基特被特朗普总统提名为 FCC 新主席。公开资料显示,潘基特是资深共和党成员,具有电信运营商背景,曾经是美国电信巨头 Verizon 公司高管。潘基特上任后的第一件工作,就是废除前主席力推的网络中立政策。

总结

综合以上,可以得出结论,第一,对宽带网络接入业务属性的认定,决定了监管机构是否应当介入该业务市场活动的监管,以及采取“轻手管制”还是“重度管制”方式。比如,将其认定为一种公共服务,则 FCC 介入监管,则采取重度管制措施,出台网络中立政策。反之亦然。第二,由于电信业务分类事关 FCC 的法定权限,因此,分类调整的结果(成败)对于网络中立走向和监管机构的影响是最直接的,也就是说,FCC 要么获得互联网市场的监管权,要么丢失监管权。逻辑路线是,FCC 先将 BIAS 划定为电信业务,依照《1996 年电信法》获得对 BIAS 业务的监管权,下一步,以 BIAS 为支点,比照电信业务监管方式对 BIAS 进行监管,再逐步渗透至互联网其他业务,直至撬动整个美国互联网市场的监管。本质上,业务分类对于 FCC 而言,不仅仅是左右网络中立政策能否出台的关键点,更是监管权力的生死之夺。第三,宽带基础设施投资。将网络接入业务视为信息业务,相当于放松监管,不仅有利于刺激电信运营商在宽带建设上的投资和相关业务的开展,对于某些横跨电信和互联网行业的网络巨头而言,也堪称重大利好。以谷歌旗下的 Google Fiber 为例,近年来,Google Fiber 的宽带网络接入业务在世界范围内强势推进,但在美国本土,在奥巴马时期网络中立和业务分类政策的掣肘之下,Google Fiber 一直被视为电信业务,(甚至将谷歌视为一家电信公司)要接受 FCC 的强监管,直接导致其光纤建设投资热情的下降。因此,让电信企业和具有宽带接入业务的互联网巨头重拾宽带投资热情,是监管机构重新衡量网络中立政策的重要因素。最后,鉴于美国民主共和两党长期所代表利益集团的不同,共和党给予电信产业(电信行业利益集团)以更多的政策倾斜,民主党则给予硅谷互联网巨头以更多政策扶持,也是美国两党轮流上台执政给整个信息通信行业所带来的固有的、可以预期的结果,此不赘述。

对我国相关议题的考虑

从宏观上看,一方面,为落实“宽带中国”战略, 三家电信运营商作为国家信息基础设施建设者和运营者,正组织实施新一代信息基础设施建设工程,推进光纤宽带和第四代移动通信(4G)网络深度覆盖,加快 4G/5G 网络协同和固移融合的第五代移动通信(5G)规模组网建设,助力“数字中国”。另一方面,近几年,互联网产业是我国创新最活跃、增长最迅速的产业之一,以互联网应用为基础的大数据、云计算、人工智能、区块链等,正成为国家竞争的前沿和商业创新的源动力,与“互联网 +”相关联的各产业转型升级对推进落实“中国制造 2025”等国家重大战略意义重大。整体上,我国电信和互联网两大产业的整体平衡,事关我国经济社会的长远发展。基于此,网络中立对我国的意义应当从更深层次和角度予以理解,对相关议题的考虑则应当立足于中国国情。

具体的,我国在管理体制、电信业务分类、市场环境、电信企业和互联网企业的关系等诸多方面都与美国有所差异 ,但考虑到未来我国电信和互联网的进一步融合,虽然有新的发展机遇,但具体融合进程中矛盾与冲突并不可避免,美国电信和互联网行业市场面临的网络演进升级、基础设施建设、网络流量激增以及信息通信市场可持续发展等诸多问题在我国也同样存在,因此,围绕网络中立问题,矛盾的凸显应该只是时间问题。

我国网络中立相关议题现状

目前,网络中立暂时还不会成为监管难点,也不存在能够促使其激化的因素。

一是管理体制上,我国电信和互联网等信息通信服务监管及行业管理(含移动互联网)统一归属于工业和信息化部,实践证明这种管理体制有效促进了两大行业的蓬勃发展。而美国电信和互联网两大行业监管权力的分裂,导致监管机构内部长期无法达成共识,类似矛盾在我国并不存在。

二是业务分类上,网络中立所针对的互联网接入业务对应着我国工信部《电信业务分类目录(2015 年版)》中的第 A25“网络接入设施服务业务”,其意为,以有线或无线方式提供的、与网络业务节点接口(SNI)或用户网络接口(UNI)相连接的接入设施服务业务,该业务之下包含 A25-1“无线接入设施服务业务”、A25-2“有线接入设施服务业务”和 A25-3“用户驻地网业务”三类,都属于电信业务。 而美国对互联网接入业务分类的争论(属于互联网业务还是电信业务)在我国也不存在。

三是电信企业和互联网企业的关系上,目前矛盾尚浅,远远没有达到像美国那样两大行业之间紧张对立的程度。尤其是近年以来,两大行业呈现逐渐融合的发展态势,比如物联网、工业互联网等融合业态持续出现,电信企业改革吸纳互联网企业的资本和股份等等,整体上判断,目前我国两大行业的合作关系大于竞争关系。未来,我国电信和互联网两大行业还将持续相互渗透,用户和终端将进一步趋于融合。

四是国内缺少激化网络中立的文化基础。美国之所以是网络中立的起源国,很大程度上是创新精神(硅谷文化)的认同,强调自由创新是推动经济发展的直接动力,因此,不中立所带来的对创新机制的直接破坏,才会引发美国各界的高度重视,与美国相比,我国目前暂时还缺少这样的文化基础。

我国网络中立相关政策出台的考虑因素

建议对网络中立政策的相关考虑着重围绕以下因素:第一,两大产业如何协调发展、产业链上下游的影响问题。比如无歧视公平接入的保障问题;内容拦截或减速的问题;对网络技术创新和内容创新的影响等等。第二,对宽带建设的影响,主要是电信运营商网络建设的投资积极性如何保护,网络建设成本如何分担等。对此,建议考虑多渠道的投融资途径,实施鼓励投资的政策,使得投资资金能够得到合理的回报。第三,用户权益保护问题。主要涉及保护用户的接入选择权,防止企业向用户转嫁成本。第四,从整体上推动我国信息通信行业提升创新水平、保护创新精神的角度出发,防止电信运营商为互联网企业设置过高的网络接入和传输成本门槛,尤其是对那些刚刚起步的中小企业。

宏观层面,建议相关部门围绕网络强国建设整体目标,统筹布局,分步谋划,提升网络供给能力,加大网络提速降费力度,加快构建信息领域核心技术体系,强化信息通信市场监管,妥善处理竞合、平衡等问题,力促两大行业长期协调发展,以抓住网络信息技术革命的重大机遇,打造数字时代国家竞争新优势。


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